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中国基金报 晨曦

金融监管机构重大改革，影响几何？

3月7日下午，十四届全国人大一次会议公布国务院机构改革方案，金融监管领域机构职责重大优化调整。组建国家金融监管总局、不再保留银保监会、证监会调整为国务院直属机构、完善国有金融资本管理体制……各项重大改革，都将对未来长期时间内的金融行业产生深刻影响。

对此，作为资本市场中最具研究实力的“智库”，各家券商研究团队也在第一时间给出了金融监管机构改革的解读及点评，复盘过往改革成效、展望未来监管变化思路等。

来看详情——

金融监管六大改革

首先来看，《关于国务院机构改革方案的说明》中，涉及金融领域的共有六大项内容：

组建国家金融监督管理总局。

为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为，把中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。

深化地方金融监管体制改革。

针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。同时，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。

为强化资本市场监管职责，中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。理顺债券管理体制，将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

统筹推进中国人民银行分支机构改革。

调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

完善国有金融资本管理体制。

国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，推进管办分离、政企分开，把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责，促进国有金融机构持续健康发展。

加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

为促进金融管理部门依法合规履行金融管理职责，解决金融系统队伍管理的统一性、规范性问题，把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。

中信证券：优化监管资源配置 深化地方金融监管改革

中信证券明明FICC研究团队点评称，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

从方案的内容来看，既符合我国金融监管框架优化改革的演进规律，也吸取了国际金融监管框架改革实践的经验，未来有望进一步强化监管的统筹协调，优化监管资源配置，加大对金融消费者的保护，深化地方金融监管改革。

通过梳理典型国家金融监管框架，可以发现改革存在着相似的规律：一方面是更注重系统性金融风险的防范，另一方面则是更加注重不同监管部门之间的配合协调。从监管的演进过程来说，最初多是关注市场微观主体行为的点对点式监管；再发展成注重以制度的方式，从全局统摄和规范金融业态的点对面式监管；最终做到点面结合，贯彻审慎监管+行为监管的双峰监管模式。

监管改革影响及展望：

（1）强化统筹协调，吸取“双峰监管”模式优势：经过改革调整后，中国金融监管部门将形成“一行一总局一会一局”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构，总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，既可以更好地防范系统性金融风险，也可以从微观对金融服务行为进行规范和干预。

（2）加大对金融消费者的保护：金融消费者权益保护职责将统一由金融监督管理总局负责保障，有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题。

（3）深化地方金融监管体制改革：地方金融主体责任进一步压实。地方政府、债务、金融体系三者间的关系很难直接一刀切断。预计地方化债仍将有序推进，风险不会因此扩大。

国泰君安：改革方案尘埃落定 根本上理顺关系

国君宏观点评称，金融监管机构改革尘埃落定，“一行两会”格局变成“一行一局一会”格局，从根本上理顺了机构监管和功能监管、宏观审慎和微观审慎、审慎监管和行为监管之间的关系。后续仍需结合党的机构改革方向对整体金融领域变化进行观察。

中国的金融监管体制经历了计划经济时代的“统一监管”模式，到“一行三会”的分业监管模式，再到如今的“一委一行两会一局”的监管体制，金融监管架构不断完善，形成了机构监管和功能监管相结合、宏观审慎和微观审慎相结合的监管格局。

从国际金融改革经验来看，2008年全球金融危机是金融监管改革的分水岭。危机发生后，越来越多的国家意识到现代金融体系风险交织的特征，金融监管机制存在重大缺陷，随之开展了大量金融监管改革的尝试。

例如，美国在多头监管之上引入了监管协调机构，英国采取了机构监管和行为监管的“双峰”模式，欧盟则加强了宏观审慎监管。本轮国内金融改革方向主要是权责集中、统一，以及协调监管，提升风险防范能力。

广发证券：深化金融体制改革，行业发展与规范并举

广发非银金融团队发布点评报告称，国务院机构改革方案有十三项内容，其中六项为金融领域变革，金融领域关注度较之前两次国家机构改革大幅提升。

组建国家金融监督管理总局，扫除监管盲点。党的二十大作出明确部署，依法将各类金融活动全部纳入监管，为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管、统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。此举对于整治金融乱象、监管套利具有积极意义。

证监会调整为国务院直属机构，并将企业债券发行审核职责划入证监会，更好发挥直接融资功能。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展新阶段，以全面实行注册制为引领，进行资本市场逻辑重构，不断提升直接融资比重，释放资本市场的资源配置潜能，应该是未来很长一段时间内工作重点。而且，当前正在构建新型科技创新举国体制和探索建立中国特色估值体系，资本市场的重要性更加突出，将证监会调整为国务院直属机构，更能发挥其监督管理与引领促进的作用。

深化地方金融监管体制改革，防止形成区域性金融风险，针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，本次改革议案将强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，同时，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，此举调整了地方金融监管机构的职责，有助于防止资本无序扩张、规范金融业务健康运行。

总体而言，本次金融机构改革议案扫除监管盲点、压实各方主体责任，将提升直接融资比重与防范金融风险并举，有助于金融行业健康发展，规范运作的金融机构将更加受益，同时，五年一次的中央金融工作会议有待召开，届时对金融行业的监管思路将更加清晰，建议保持关注。

中金：延续向“综合监管”发展趋势 提高监管效率

中金货币金融研究团队认为，本次金融监管机构改革是2017年成立“金稳委”、2018年合并银保监会以来幅度最大的金融监管机构调整，将“一行两会”调整为“一行一局一会”的新格局，总体而言延续了从2017年以来从“分业监管”向“综合监管”的发展趋势，有利于提高管理效率、减少监管套利、降低金融风险、保护金融消费者和投资者权益。

组建国家金融监督管理总局，新部门在原银保监会基础上组建，划入央行对金控公司的监管和消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责。该举措有利于统筹除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管，加强金融消费者权益保护。

此外，央行分支机构改革，有利于提高管理效率，同时考虑区域经济特征，制定区域货币政策促进当地经济发展。企业债发行审核划入证监会，此次调整后债券发行监管有望进一步统一。金融监管部门下属机构改革，有利于财政部进一步履行出资人义务，提高相关国有金融机构经营效益。地方金融监管机构改革，有利于地方政府金融监管局更加聚焦监管职能，提高监管效率。

中信建投：监管成效有望进一步加强

中信建投政策研究报告指出，本次党和国家机构改革方案针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广。其中深化金融体制改革，组建金融监督管理总局。在类似双峰监管的模式下，针对金融机构的行为监管和审慎监管的成效有望被进一步加强。

为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

目前，全球范围来看，金融监管模式主要分为三类：

1、分业机构监管。同一种类型由同一监管机构监管。如中国大陆、中国香港等；

2、混业监管模式。由一个综合的金融监管机构对所有机构和产品进行审慎监管和行为监管。如挪威、瑞典等；

3、双峰监管模式。依据目标进行监管，将审慎监管和行为监管分开：审慎监管负责维护金融体系和机构的安全，保证金融机构在一定范围内经营，避免道德风险，避免金融机构自身问题引发系统性金融风险（类似医生角色）。行为监管负责公平交易并保护金融消费者合法权益，确保金融机构规范经营不损害其他利益相关者利益（类似警察角色）。典型国家代表如英国、澳大利亚等。

参照目前改革方案的职能划分标准，国家金融监督管理总局和人民银行可能分别行使行为监管和审慎监管职责，在类似于双峰监管的模式下加强对金融机构的目标监管。

申万宏源：金融改革提速 各类金融活动全部纳入监管

申万宏源A股策略团队表示，本次机构改革重点主要聚焦科技、金融、数据三大方面，金融监管组建国家金融监督管理总局，证监会调整为国务院直属机构，体现国家对直接融资对实体支持的重视。

各类金融活动全部纳入监管，金融服务实体任重道远。根据方案，本次国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。

党的二十大明确部署，“要依法将各类金融活动全部纳入监管”，此次机构改革明确指出“强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”。

企业债券发行审核职责划入证监会。此次改革我们看到，中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，同时再次强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司债券发行审核工作，直接融资支持实体经济需承担重任。

东吴证券：重塑金融监管体系 资本市场重要性提升

东吴证券非银金融团队认为，重塑金融监管体系，上收统一监管权责，资本市场的重要性

提升。中国特色估值体系基调下，以央国资背景为主的金融业整体估值有望得到系统性提升，同时在资本市场的重要性提升催化下，本次国务院机构调整对金融行业意义重大。

证监会相对地位升格，资本市场的重要性提升，券商估值与业绩有望迎来双击。由于调整后不再保留银保监会，新组建的国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，体现高层对证监会近年来在全面深化资本市场改革、提高上市公司质量、推动投资端改革和行业高质量发展等领域取得成效的认可。同时，为强化资本市场监管职责，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

下一阶段证监会仍将继续以全面注册制改革为主线，深入推进资本市场改革，压实中介机构“看门人”职责，券商投行及财富链有望重构。值得注意的是，近期证监会易主席在多个场合提及提升估值定价科学性有效性，逐步完善适应不同类型企业的估值定价逻辑和具有中国特色的估值体系。在“中特估”+“资本市场重要性提升”催化下，有望对央国资背景为主体的券商实现业绩和估值的双击。

上收统一监管权责后有望提升金融监管效率，功能监管尝试更进一步，现代金融监管体系日趋完善。本次调整有望加强金融监管的统筹协调，降低监管的重叠和空白。近五年来，我国金融体系不断发展完善，金融治理能力和水平稳步提升，金融监管透明度和法治化水平取得新进展，现代金融监管体系日趋成熟，有望提升头部金融机构经营活力。

该次调整提出提高金融监管人员效率，为金融机构优化经营效率作出表率。预计在金融监管调整指导表率下，金融机构经营效率有望同步提升，商业银行收入成本比、券商员工薪酬产能比、险企营销费用投入产出比等指标有望在精简分支机构、提升员工效率等一系列措施下不断优化，进而推升金融机构长期ROE中枢水平。

招商证券：大力发展直接融资市场 从全局角度管控金融风险

招商证券金控专题系列报告认为，金融监管架构改革体现了大力发展直接融资市场，从全局角度管控金融风险，在不断借鉴国外监管经验基础上，进一步落实、强化监管职能，为金融控股公司后续长期稳定健康发展奠定基础。

截至2022年9月，已有三家公司获批金控牌照，分别为中国中信金融控股有限公司（筹）、北京金融控股集团有限公司的金融控股公司、以及招商局金融控股有限公司。同时，光大集团、万向控股的金控牌照申请也已获人民银行受理。

组建国家金融监督管理总局，并将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入国家金融监督管理总局以及建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，合并地方金融监管职能等金融监管架构改革举措进一步坐实了相关监管职能、为金融控股发展建立了良好的监管制度基础，有望推动未来金融控股公司长期稳定健康发展。

华创证券：加强金融监管 防范化解金融风险

华创证券分析师姚佩点评称，本次国务院机构改革主要聚焦金融和科技改革。本次改革方案将证监会从国务院直属事业单位提升为国务院直属机构，并划入发改委的企业债券发行审核职责；在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管；此外深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制；完善国有金融资本管理体制。

整体来看，本次机构改革加强了金融领域的中央统一管理以及监管力度，防范化解金融风险依然是未来政策的重要主题。

天风证券：风险有望收缩，深化改革持续

天风证券非银金融团队认为，将金控日常监管职能划入国家金融监督管理总局，有助于依托地方机构更好实施日常监管，完善宏观审慎监管。将证监会调整为国务院直属机构，有利于加强和完善资本市场监管，进一步健全资本市场功能，提高直接融资比重，推进资本市场改革发展。

监管架构调整体现了两大导向：一是强化金融风险的持续有效化解，国家金融监督管理局的建立将金融系统监管进一步集中，有利于风险的集中处置，系统性风险发生的可能性持续降低；二是全面深化资本市场改革有望更进一步，组织架构的调整将证监会提级管理，更多深化资本市场改革的政策有望持续出台。

银河证券：中长期利好A股上市公司

银河证券策略研究团队撰文指出，本次机构改革议案明确划清了交错的金融监管界限权责。金融监督管理总局将在银保监会的基础上，合并人行的全融集团监管与证监会的保护消费者职能，形成了除证券业之外的超级金融监管。

本次改革有利于深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。利于有效防范化解房企泡沫风险，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。利于防范化解地方政府债务风险，遏制增量、化解存量。中长期来看，受政策面春风的影响，A股市场较为乐观，结构性机会占优。

财信证券：金融监管部门职责更加明晰 加强风险防范能力

财信证券分析师刘敏点评称，国务院机构改革方案中金融监管机构改革，将使得金融监管部门职责更加明晰，证监会升级为国务院直属机构，权力将更加集中，统筹性综合性监管能力增强，对系统性、综合性风险的防范能力进一步加强。

对于公司（企业）债券的发行与审核，由原来的央行、发改委、证监会三头监管调整为央行与证监会的两头监管，有利于建设统一开放、竞争有序的债券市场体系、加快建设全国统一大市场，有利于推进债券市场互联互通，提高定价效率及流动性，促进债券市场健康发展；同时，将提高融资效率，有利于降低债券发行人的融资成本。

太平洋：让财富管理活在“阳光”下

太平洋证券非银金融行业点评报告认为，从长期看，国家金融监督管理总局的设立首先有利于提升对多牌照金融控股公司的监管能力，加强对利益输送等违规行为的管控力度，健全金融市场体系，最终优化金融市场助力实体经济发展，同时也将有利于推动地产-金融-理财-民生这条传导链条的去杠杆进程，杜绝金融风险向其他维度传递的可能性。

传统金融控股集团在本次改革之前由人民银行负责监管，现在则移交给了国家金融监督管理总局。未来无论是以金融主体发起的金融控股，还是以其他非金融主体发起的金融控股集团，都将统一纳入到一个统一机构来进行监管，有助于实现监管行为的统一，避免监管套利，这是本次改革带来的一个重要变化，也直接指向了长期以来金控集团不易管辖的核心制度性问题。

本次改革的另一大变化，在于企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责。最近几年，人民银行、证监会、发展改革委等相关部门一直在发文规范债券执法、违约处置、信息披露、评级管理、绿色债券发行、统一对外开放等方面，原本分离的审批权现在重新回归统一，对于建设统一开放、竞争有序的新市场体系，加快建设全国统一大市场会有所帮助，也有利于债券市场的各级参与者。

第三个变化是将为投资者，尤其是普通投资者营造更公平透明的投资环境。本轮改革的首要目的，也可以认为是保护投资者的合法权益，为修复投资者信心起到积极作用。未来整个财富管理板块，无论是公募还是保险有望从本次监管制度改革之中受益。

编辑：乔伊

审核：木鱼

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